وقوع بلاياي طبيعي نظير سيل، زلزله و طوفان اغلب تأثيرات مخربي بر سکونتگاه‌هاي انساني گذاشته و ساختمان‌ها و زيرساخت‌ها را ويران و عوارض اجتماعي- اقتصادي پر دامنه‌اي بر جوامع تحميل کرده است. اين آسيب‌پذيري «در نتيجه تمرکز جمعيت و فعاليت‌هاي اقتصادي در نواحي وسيع و متراکم شهرها، وضعيت نابسامان و بي‌قاعده سکونتگاه‌هاي غيررسمي و بافت‌هاي فرسوده شهري، فقر شهري و عدم پيش‌انديشي‌هاي لازم در طرح‌هاي توسعه شهري براي كاهش اثرات حوادث، عدم رعايت نكات ايمني در ساخت‌وسازهاي شهري و توسعه زيرساخت‌ها به‌طور مداوم افزايش يافته است». فضاهاي شهري از ابتداي فرآيند تشكيل و تكوين، فرم و ساختار خاصي جهت توسعه انتخاب کرده و در گذر زمان نيز گسترش يافته‌اند. به دليل عدم توجه به موضوع حوادث، در اين فرآيند احتمال آسيب‌پذيري بيشتري مي‌رود. دانش شهرسازي با تکيه بر داده‌هاي جغرافيايي، استفاده از اصول حاكم بر اين دانش و ظرفيت‌هاي موجود در فضاهاي شهري می‌تواند اثرات اين‌گونه بلايا را تا حد زيادي كاهش دهد. در فضاي شهر دامنه خسارتي که يک حادثه به وجود مي‌‌آورد، تنها وابسته به قدرت ويرانگري آن نيست. اين ميزان به وضعيت ساز‌ه‌ها و زيرساخت‌هايي که در معرض حادثه قرار مي‌گيرد نيز وابسته است. به‌طور مثال در زلزله سال ١٣٨٢ بم، بيش از ٣٠هزار نفر كشته شدند، «درحالي كه ٤روز بعد از زلزله بم، زلزله‌اي با مقياس مشابه در شهر سن روبلرز ايالت كاليفرنيا اتفاق مي‌افتد كه تنها ٢كشته بجا مي‌گذارد.» «در واقع تنها شدت بروز حوادث طبيعي نيست که منجر به پديد‌آمدن يك فاجعه انساني يا زيست‌محيطي مي‌شود؛ بلکه ضايعات عظيم مادي و خسارات اقتصادي ناشي از آنها نيز ابعاد ديگري از اين موضوع را تشكيل مي‌دهد. شدت و تكرر وقوع اين حوادث هر قدر بيشتر باشد، به‌طورحتم ميزان تلفات انساني و خسارت‌هاي مالي نيز بيشتر مي‌شود. اثرات بلايا به حدي بوده است که بشر دايما درصدد اعتلاي دانش خود براي پي‌بردن به علل آن، پيش‌بيني و مقابله با آنها بوده است اما به مرور که جمعيت انساني افزايش مي‌يابد و ساخت‌وسازهاي شهري و به تبع آن محدوده‌هاي شهري نيز توسعه پيدا مي‌کند، ميزان خسارت احتمالي به نسبت پيشرفت در يافتن راه‌هاي دفاع و مقابله با بلاياي طبيعي بيشتر مي‌شود». ماهيت غيرمترقبه بودن غالب حوادث طبيعي و لزوم اتخاذ سريع و صحيح تصميم‌ها و اجراي عمليات، دانشي تحت عنوان «مديريت بحران» را كه ريشه در دانش مديريت و چارچوب‌هاي نظري حاكم بر آن دارد، به وجود آورده است. اين دانش به مجموعه فعاليت‌هايي اطلاق مي‌شود که قبل، هنگام و بعد از وقوع حوادث، جهت کاهش اثرات و آسيب‌پذيري احتمالي ناشي از بروز آنها انجام گيرد و عناصر پايه آن شامل آمادگي، پیش‌بینی و پيشگيري، كاهش اثرات، مقابله، بازسازي و بازتواني است.
موضوع مديريت بحران ارتباط خاصي با مباحث برنامه‌ريزي و مديريت شهري دارد. بکارگيري اصول و ضوابط شهرسازي و تبيين مفاهيم موجود در آن مانند فرم، بافت و ساختار شهر، کاربري اراضي شهري، شبکه‌هاي ارتباطي و زيرساخت‌هاي شهري و ... مي‌تواند تا حد زيادي اثرات حوادث را کاهش دهد. از طرفي مديريت شهري و نظام اداره امور شهر نيز مي‌تواند با توانمندسازی و ظرفيت‌سازي بیرونی و درونی در مقابله با حوادث نقش داشته باشد. تداعي مفهومي مجموعه اين مولفه‌ها توجه به ابعاد توسعه پايدار را نشان مي‌دهد كه مطابق هر يك از ابعاد آن مي‌توان مديريت بحران در پیوند با مدیریت شهری را به صورت جامع و فراگير برنامه‌ريزي و اجرا کرد. توجه به بعد اجتماعي توسعه پايدار در قالب مديريت بحران اجتماع‌محور، بعد اقتصادي و كالبدي در چارچوب انجام فعاليت‌هاي پيشگيرانه و بعد مديريتي ـ نهادي در قالب مديريت بحران نهادگرا قابليت بررسي و تحليل دارد.
بررسي آماري وضعيت رشد جمعيت در جهان با تاكيد بر نقاط شهري مطابق داده‌هاي مركز اسكان بشر (UN-Habitat) نشان مي‌دهد كه در سال ١٩٥٠ معادل ٦٨درصد از جمعيت جهان در كشورهاي درحال‌توسعه و توسعه‌نيافته (٨درصد از اين ميزان) سكونت داشته و در سال ٢٠٣٠ اين ميزان معادل ٨٥درصد خواهد بود. جمعيت ساكن در كشورهاي توسعه‌يافته در سال١٩٥٠ معادل ٣٢درصد و در ٢٠٣٠ اين تعداد به ١٥درصد جمعيت كل خواهد رسيد. از منظر شهرنشيني و توسعه شهري واقعيت‌هاي آماري نشان مي‌دهد كه در سال ١٨٠٠ تنها ٢درصد جمعيت جهان در شهرها سكونت داشته‌اند. اين ميزان در سال١٩٥٠ به ٣٠درصد و در سال٢٠٠٠ به ٤٧درصد رسيده است. در سال٢٠٠٨ جمعيت شهري جهان از مرز ٥٠درصد جمعيت كل عبور كرد و برآورد مي‌شود در سال٢٠٣٠ معادل٦٠درصد از جمعيت جهان در شهرها سكونت داشته باشند. با اين شرايط تقريبا روزانه ١٨٠هزار نفر به جمعيت شهرها اضافه مي‌شود. از مجموع جمعيت شهري حدود ٧٥٠ ميليون نفر در نواحي حاشيه‌اي و فاقد خدمات پايه و مسكن مناسب زندگي مي‌كنند كه نقاط بسيار آسيب‌پذير از حوادث مختلف شهري قلمداد مي‌شوند. اين فرآيند نشان از رشد سريع شهرنشيني در كشورهاي درحال‌توسعه دارد. از منظر اندازه شهر نيز شهرهاي بزرگ بيشتر در كشورهاي درحال‌توسعه شكل گرفته يا خواهند گرفت. در سال١٩٥٠ تنها شهر نيويورك جمعيت بيش از ١٠ميليون نفر داشت كه حسب بررسي‌هاي صورت گرفته در سال٢٠١٥ تعداد چنين شهرهايي حداقل به ٢٣ شهر رسيده و از اين تعداد ١٩شهر در كشورهاي درحال‌توسعه قرار خواهند داشت. در سال٢٠٠٠ تعداد ٢٣شهر با جمعيت بين ٥ تا ١٠ ميليون نفر، ٤٠٢ شهر با جمعيت يك تا ٥ ميليون نفر و ٤٣٣ شهر با ٥٠٠هزار تا يك ميليون نفر در دنيا وجود داشته است كه تمركز رشد و توسعه اين شهرها در كشورهاي درحال‌توسعه قرار دارد. به‌طور اخص ٢١ شهر بزرگ از ميان شهرهاي ٥ تا١٠ميليوني در معرض خطر انواع بلاياي طبيعي هستند و با تمركز بيش از ١٠درصد از کل جمعيت جهان در ٥٩شهر، بحران‌هاي شهري و آسيب‌پذيري از حوادث بسيار نگران‌کننده است». بررسی تمرکز جمعیت در شهرهای آسیب‌پذیر از بلایا در قالب مجموعه‌های شهری بیشتر دارای توجیه است. بر اساس داده‌های سال٢٠١٥ تعداد ٩٩٢مجموعه شهری با جمعیت بالای ٥٠٠هزار نفر در جهان وجود دارد که ٣٤ مجموعه آن بالای ١٠میلیون نفر جمعیت داشته‌اند و اکثر آنها در معرض یک یا چند حادثه طبیعی قرار دارند. تهران در این دسته قرار می‌گیرد و جزو کلانشهرها با درجه آسیب بسیار بالا از منظر زلزله تلقی می‌شود. (Demographia World Urban Area,٢٠١٥) بررسي تغييرات جمعيت شهري در ايران نيز نشان از طي چنين روندي دارد، به‌گونه‌اي كه طي يك دوره ٥٥ ساله جمعيت شهري كشور از ٤/٣١درصد در سال١٣٣٥ به ٥/٧١درصد در سال١٣٩٠ افزايش يافته است. تعداد شهرهاي كشور از ١٩٩شهر به ١٢٤٣شهر تا پايان تیرماه ١٣٩٤ افزايش داشته است. (دفتر تقسيمات كشوري وزارت كشور: ١٣٩٤) تقريبا به لحاظ آسيب‌پذيري ٧٦درصد از شهرهاي ايران در پهنه‌هاي با خطر نسبي بسيار بالا، بالا و نسبتا بالاي زلزله قرار دارند كه وقوع ٣١نوع حادثه از مجموع ٤١نوع حادثه شناخته‌شده دنيا در ايران نيز اهميت توجه به مقوله ايمني در برابر حوادث را بيشتر نشان مي‌دهد.
با توصيف شرايط رشد و توسعه شهرنشيني در جهان و در تطبيق با مباحث آسيب‌پذيري مراكز سكونتگاهي شهري از بلاياي طبيعي و انسان‌ساز، دو رويكرد قابل طرح است: نخست اينكه؛ برنامه‌ريزي به سمت كاهش تمركز جمعيت در نقاط شهري و جلوگيري از شكل‌گيري شهرهاي بزرگ جهت‌گيري شود و دوم اينكه؛ برنامه‌ريزي براي ايجاد محيط‌هاي شهري ايمن مبتني بر ايجاد فضاها و بناها و تاسيسات شهري مقاوم جهت‌گيري شده و شهروندان نيز آگاهي و آموزش‌هاي لازم را فراگيرند. به‌نظر مي‌رسد شرايط فعلي، ناگزير گزينه دوم را براي برنامه‌ريزي ايمني و مديريت بحران در شهرها تجويز کنند، چراكه رشد و توسعه شهري تابع فرآيندها و عواملي است كه كنترل آن نيازمند زمان طولاني است و بيشتر شهرها در بسترهاي طبيعي خود شكل گرفته‌اند و ناگزير از حوادث طبيعي تاثير خواهند پذيرفت. درواقع يكي از جنبه‌هاي قابل تامل در افزايش تعداد جمعيت شهرها، رشد كالبدي نقاط شهري، احتمال بيشتر آسيب‌پذيري اين نقاط از حوادث به دليل تمركز جمعيت و تراكم‌هاي ساختماني و بارگذاري‌هاي محيطي و اقتصادي است. اين شرايط مسئوليت برنامه‌ريزان و طراحان شهري براي ايجاد محيطي ايمن را بيشتر مي‌کند.
مفهوم و زمینه‌های نظری تاب‌آوری
برداشت‌ها و نگرش‌هایی که ناظر بر مفهوم تاب‌آوری در برابر حوادث است بر روند شکل‌گیری و شکل‌دهی به نحوه مقابله با حوادث در یک جامعه تاثیر بسزایی دارد، بنابراین فهم پدیده‌ها بر نحوه عینیت‌یافتگی آنها موثر است و شناخت برداشت‌های نظری از مفاهیم کمک زیادی به شناخت پدیده‌ها می‌کند. این اصل در مورد مفهوم تاب‌آوری نیز صدق می‌کند. بررسی سیر تحول پیدایش و کاربرد مفهوم تاب‌آوری نشان می‌دهد که برداشت‌های مختلفی از آن وجود دارد. در اصطلاح زبان‌شناسي واژه تاب‌آوري به توانايي يك شيء براي بازيابي شكل و ساختار اصلي خود، پس از آنكه تحت‌تاثير نيروهاي خارجي تغيير شكل يافته، دلالت دارد. استفاده از واژه تاب‌آوري در حوزه حوادث و بحران در دهه ١٩٨٠ به‌طور خاص به وسيله مهندسان و اندیشمندان علوم پایه صورت گرفت و برداشت این دسته از مفهوم تاب‌آوری به توانايي جذب و برگشت‌پذيري پس از حوادث خطرناك ارتباط داشت. این واژه به‌عنوان پلی برای پرکردن خلأ‌های بین کاهش خطر بلایا و سازگاری با تغییرات محیطی است. در واقع واژه تاب‌آوری به مفهومی برمی‌گردد که به راحتی می‌تواند با تمامی مراحل و بخش‌های سوانح و مدیریت بحران ارتباط پیدا کند و از آن برای دستیابی به راه‌حل‌هایی جهت رفع پیچیدگی‌های مفهومی و پاسخ به سوالات محققان استفاده شود.
- توانايي اجتماع جهت برگشت‌پذيري یا گذر از شرايط بحرانی با حفظ ساختار و فعالیت سیستم
قابليت انعطاف و پيش‌بيني (چه اتفاقي رخ مي‌دهد، چه كارهايي بايد انجام شود تا قابليت‌هاي عملکردی سيستم حفظ شود)
در جمع‌بندی مفاهیم؛ پویایی، سازگاری، فرآیندمحوری، برگشت‌پذیری، قابلیت انعطاف و پیش‌بینی، کلیدواژه‌های اساسی در تعریف تاب‌آوری هستند.
بررسي تعاريف ارایه‌شده از جنبه‌هاي مختلف نشان مي‌دهد كه انتخاب يكي از آنها و كاربست آن بسيار مشكل خواهد بود. هسته‌هاي اصلي در تعاريف را مي‌توان به شرح زير برشمرد:
*تاب‌آوري به‌عنوان يك صفت ذاتي و پويا در جوامع و اجتماعات
*سازگاري و استحکام در هنگام مقابله
*يا در پيش‌بيني بحران‌ها
*فر‌آيندمحوری با رویکرد قیاسی و بهبود وضعيت اجتماع
عناصر تاب‌آوری شهری
مدیریت خطر بلایا فرصت‌های فراوانی را برای افزایش تاب‌آوری شهرها فراهم می‌کند. این فرصت‌ها به واسطه هماهنگی و اقداماتی است که بین بخش‌های مختلف اجرایی، عملیاتی و عناصر مدیریت بحران وجود دارد. اصول و قواعد این اقدامات در چارچوب سند هیوگو (٢٠١٥-٢٠٠٥) با توافق و پذیرش ١٦٨کشور به دقت ارایه شده است. راهبردهای جامع مدیریت خطر بلایا بر ٥ پایه استوار است:
١- شناسایی، ارزیابی و کنترل خطر
٢- کاهش خطر از طریق اقدامات پیشگیرانه و تمرکز امور کاهش خطر
٣- بیمه و تأمین مالی خطر بلایا
٤- آمادگی
٥- پاسخ و مقابله پس از بروز بحران، ترمیم و بازسازی با هدف کاهش خطر بلایای آتی
در چارچوب رویکرد فوق، عناصر و اجزای اصلی تاب‌آوری شهری در برابر حوادث را می‌توان در قالب ٤ عنصر زیر برشمرد: الف)تاب‌آوری اجتماعی: به وضع دموگرافیکی یک اجتماع مبتنی بر سن، جنس، قومیت، نژاد، وضع اجتماعی- اقتصادی و سرمایه اجتماعی دلالت دارد. اگرچه سنجش سرمایه اجتماعی و برنامه‌ریزی برای تحقق آن در حوزه تاب‌آوری سخت و پیچیده به‌نظر می‌رسد اما مشارکت و تعلق اجتماعی، توانایی گروه‌ها و شهروندان برای سازگاری و حس تعلق مکانی را می‌توان از مولفه‌های کلیدی آن در حوزه تاب‌آوری برشمرد. حوزه شمول این‌گونه تاب‌آوری، ظرفیت اجتماعی برای مقابله و ترمیم‌پذیری را دربرمی‌گیرد و تحقق بخش مفهوم کلیدی مدیریت بحران اجتماع‌محور است.
ب) تاب‌آوری زیرساختی- کالبدی: به آسیب‌پذیری ساختمان‌ها و بناها، دارایی و اموال شهروندان، سیستم‌های حمل‌ونقل و شبکه‌های ارتباطی دلالت می‌کند، همچنین ظرفیت پناهگاهی، تسهیلات و زیرساخت‌های بهداشتی- درمانی، درجه آسیب احتمالی بناها از خطرات، زیرساخت‌ها و تأسیسات حیاتی، حساس و مهم، آسیب‌پذیری جاده‌ها و خیابان‌ها برای تخلیه اضطراری و شریان‌های حیاتی پس از بحران را شامل می‌شود.
ج)تاب‌آوری اقتصادی: حوزه شمول تاب‌آوری اقتصادی شاخص‌های متنوع اقتصادی مانند اشتغال، تجارت، توانایی کارکردی بخش‌های مختلف اقتصادی در حین و پس از بروز بحران و تداوم عملکردی فعالیت‌های مرتبط با کسب‌و‌کار، درآمد و تأمین نیازمندی‌های جامعه آسیب‌دیده را دربرمی‌گیرد.
د)تاب‌آوری مدیریتی- نهادی: به نظام‌های دولتی و غیردولتی اداره و مدیریت اجتماعات شهری دلالت دارد، درواقع تمامی نهادها و موسساتی که عملکرد آنها می‌تواند در مدیریت بحران مطابق سطح زمانی قابل تعریف برای آن موثر واقع شود. بخش خصوصی، نهادهای مدنی، بخش‌های مختلف دولت در سطوح ملی، منطقه‌ای و محلی مطابق وظایف و ماموریت‌های خود می‌توانند به‌عنوان بازیگران در عنصر تاب‌آوری نقش ایفا کنند.
ویژگی و معیارهای بنیادی شهر تاب‌آور
رويكردهاي جديد به مديريت بحران گذر از مفاهيم آسيب‌پذيري به تاب‌آوري را تجويز کرده و دو جنبه جدید ارایه می‌دهد: در رویکرد اول به رهبری و هماهنگی بخش‌های مختلف و مولفه‌هایی ازجمله مشارکت شهروندان، گروه‌های مدنی و بسیج بخش‌ها و سطوح مختلف دولتی اعم از ملی، منطقه‌ای و محلی توجه می‌شود. در رویکرد دوم برنامه‌ریزی شهری و راهبردهای توسعه شهری را به صورت تلفیقی مدنظر قرار می‌دهد. درواقع شهرها برای ارتقای وضع تاب‌آوری در برابر حوادث باید دارای چشم‌انداز و راهبردهای مشخص بوده و استانداردها و مقررات مربوطه را طراحی یا به‌روز کنند. درصورت مداخله زمان به‌عنوان عنصر کلیدی موثر بر کیفیت تاب‌آوری در مفهوم تاب‌آوری می‌توان این مفهوم را در سه شکل تعریف کرد: تاب‌آوری آینده‌نگرانه که به توسعه ظرفیت‌های احتمالی مورد نیاز برای مدیریت بلایا در آینده اهتمام دارد. تاب‌آوری همزمان که مهارت‌های مقابله همزمان شهر و شهروندان در برابر حوادث را مدنظر قرار می‌دهد و تاب‌آوری گذشته‌نگر که با تمرکز بر برگشت‌پذیری و بهبودی پس از آسیب ناشی از بلایا قابل شناخت است. مبتنی بر این دو رویکرد و اشکال سه‌گانه عملکردی آن که به مولفه‌های مدیریت اتکا دارد، می‌توان مولفه‌های موثر بر کیفیت تاب‌آوری شهرها را به شرح زیر برشمرد:
*بازتاب و فراگیر
*استحکام و دوام
*انعطاف‌پذیر
*منبع‌محور
*جامع‌نگر
*یکپارچه
در شهرهای تاب‌آور در برابر حوادث، برنامه‌ریزی و مدیریت حوادث به‌گونه‌ای است که حداقل تلفات انسانی و خسارات اقتصادی بر شهر تحمیل شود و حفاظت و حمایت‌های لازم از استمرار معیشت، زندگی و سلامت شهروندان صورت گیرد. هویت جمعی و امنیت و پایداری اجتماعی در این‌گونه شهرها فرصت تعامل و روابط دوجانبه را بین شهروندان میسر می‌کند و شهر را در هنگام و پس از بروز بلایا به صحنه‌ای برای رقم خوردن سرنوشت مشترک بدل می‌کند. در این قالب توانمندسازی بازیگران عرصه مدیریت بحران در شهرها فرصت ارتقای وضع تاب‌آوری را بیش از پیش فراهم می‌کند تا در پرتو مدیریت و رهبری موثر و کارآمد بتوان اثرات احتمالی حوادث را به میزان قابل‌توجهی کاهش داد. دسترسی به منابع مالی و اعتباری در شرایط اضطراری مبتنی بر رویکردهای برنامه‌ریزی اقتضایی، دوام و استمرار خدمات عمومی و اداره امور بحران را میسر کرده و در صورت هزینه‌کرد آن در مرحله قبل از بروز بحران منجر به توان‌افزایی فیزیکی و ساختمانی در شهر و درنهایت کاهش قابلیت آسیب‌پذیری فیزیکی می‌شود. در بعد برنامه‌ریزی، یکپارچگی در سیاست‌گذاری و راهبری توسعه شهر امکانی را فراهم می‌کند تا برنامه‌ریزان در پرتو جهت‌گیری‌های اساسی تعیین‌شده نسبت به کاربست اصول تاب‌آوری شهر در برابر حوادث اقدام کنند.
-Heyogo Farmework for Action (HFA)